Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) учреждалось во второй половине 1950-х годов с целью заложить основы союза между народами Западной Европы. Основатели ЕЭС стремились опутать европейские государства сетями взаимной зависимости, поощряющими рост приверженности наднациональным институтам. Предполагалось, что народы должны на практике испытать преимущества сотрудничества перед соперничеством между европейскими национализмами, которое до этого, раз за разом, возвращало Европу к состоянию войны. В целом это предприятие оказалось на удивление удачным, хотя оно обрело организационные формы, которые основатели ЕЭС не могли предвидеть.

Успеху благоприятствовали условия, сложившиеся после Второй мировой войны. Экономика Западной Европы лежала в руинах, а идея интеграции сулила дать ключ к ее восстановлению. В контексте «холодной войны», когда традиционные антагонизмы между западноевропейскими державами притупились вследствие ощущения общей для них советской угрозы, ЕЭС, созданное на базе Римского договора 1957 года, соединило в себе идеалы федерализма и практические шаги из области хозяйственной кооперации.

Прошедшие полвека нередко оказывались застойными в плане интеграционного развития. В первую очередь так можно определить двадцать лет (с момента «кризиса пустого кресла» в 1965 году(1), завершившегося Люксембургским компромиссом 1966 года, до первой половины 1980-х годов), которые принято поминать термином «евросклероз». Но наблюдались и периоды активного институционального строительства – например, вступление в силу Единого европейского акта (ЕЕА) 1986 года, обеспечившего условия для функционирования Единого внутреннего рынка (ЕВР), или Маастрихтского договора 1992 года, который заложил основы Экономического и валютного союза (ЭВС). Особое значение имело подписание в октябре 2004 года в Риме Конституционного договора, призванного отменить все прежние основополагающие договоры – в том числе и Римский договор 1957 года. Если Европейская конституция вступит в силу, она сможет послужить фундаментом для нового рывка в интеграционном развитии. Конституция сулит расширение сферы применения интеграционного права. Но она не оправдывает надежд приверженцев федералистского идеала, поскольку устанавливает предел разрастанию федералистских тенденций(2).

Федерация как принцип политической организации подразумевает заложенное в конституции распределение полномочий между национальным и местным уровнями власти в регионах. Движение федералистов стремится вернуть политическую власть народу путем децентрализации национальных государственных структур. Федералисты хотят также учредить международные уровни управления, чтобы заниматься разрешением региональных и глобальных проблем. Наднациональные элементы и тенденции децентрализации так или иначе подразумевают ущемление в полномочиях центральной власти национального уровня. Но в Европейском Союзе, несмотря на оформление многоуровневой системы управления, именно национальный уровень сохраняет значение в качестве ключевого.

В данной связи одних специалистов интересует развитие способности институтов ЕС к принятию наднациональных решений, других – средства, позволяющие государствам-членам держать институциональное развитие интеграции под собственным контролем. В пылу разногласий может остаться без внимания то, как фактически развивается процесс принятия европейских решений. Между тем в организации этого процесса сочетаются устоявшаяся система представительства национальных интересов и варианты транснационального представительства, которые и обеспечивают эффективность процесса принятия решений.

1

Неофункциональная теория интеграции предсказывала образование в результате интеграционного процесса политической конструкции, в которой для государств вообще не осталось бы значительного места. Однако подобные предсказания не оправдались. В Европейском Союзе так и не сложился единый и мощный наднациональный центр, нет собственной четкой исполнительной иерархии. Представители исполнительной власти государств-членов Евросоюза неизменно играли основную, решающую роль в определении содержания основополагающих договоров и наиболее важных законодательных актов. Последние и определили черты ныне сложившегося организма. Конституционный договор, как и предшествующие ему основополагающие договоры, по сути предполагает формализовать (коллективную) монополию государств-участников в институциональной области и на будущее.

В то же время, если переключиться со сферы выработки договорных и конституционных текстов на процесс принятия решений в отдельных отраслях политики, то роль национальных государств и лидеров их исполнительной власти зафиксирована не столь отчетливо. Правительства уже не контролируют многие отрасли хозяйственной деятельности. В руководстве ими задействованы институты, которые функционируют на разных – национальном, наднациональном и субнациональном – уровнях управления. При этом в ЕС пропагандируется идея такого руководства, которое предполагает в перспективе все более широкое участие гражданского общества.

Горизонтальное транснациональное представительство на разных уровнях европейского управления осуществляется через разнообразные политические сети, в которые, помимо членов национальных правительств, входят также госслужащие, представители национальных судов и местных администраций. Последние тесно взаимодействуют с частными или общественными группами и европейскими институтами. Таким образом, институты национального государства тоже включены в подобные сети. Именно они поставляют им большую часть субъектов, от которых зависит выполнение принятых в ЕС решений. Однако монополистами в принятии этих решений национальные политические институты уже не являются.

Ввиду сказанного не вызывает удивления, что развивающиеся в Европе политические процессы привлекают повышенное внимание к концепциям, которые выстраиваются вокруг понятия политических сетей (policy networks)(3). Согласно наиболее общему определению, политическая сеть представляет собой сложное сочетание относительно стабильных, децентрализованных, неиерархических отношений, которые связывают разных по природе акторов (государственных и негосударственных). Они обмениваются ресурсами ради достижения общей цели(4). Политические сети имеют отношение к сфере взаимодействия между государством и обществом в условиях, когда жизнь дифференцируется и становится сложно, практически невозможно управлять общественными процессами прежними методами непосредственного государственного вмешательства – сверху вниз, не прибегая к взаимодействию с самим обществом. Важнейший ресурс, который в рамках политической сети государственные институты и квазигосударственные институты (вроде Комиссии ЕС) получают от разнообразных общественных представителей и лиц, выступающих в частном качестве, – это информация, необходимая для обеспечения эффективности управления.

Между тем в изучении политических сетей успели сложиться две школы. С точки зрения англосаксонской, политические сети – это абстракция, которую ученые придумали для того, чтобы проводить различия между вариациями в неформальных процессах посредничества между группами интересов (5). С точки зрения немецкой школы, политические сети существуют в реальности как специфическая форма политического управления6. При изучении политической системы Европейского Союза в принципе возможно применение наработок обеих школ. Но интеграционная практика, скорее всего, в большей мере соответствует той картине, которую рисуют приверженцы трактовки политических сетей как особой формы управления, поскольку европейские политические сети есть нечто более серьезное и глубокое, нежели неформальный лоббизм. Ведь группы интересов легко выходят в Европейском Союзе за национальные границы. Негосударственные игроки самостоятельно изменяют свои цели и ожидания сообразно действиям других. Государства же в итоге следуют ориентирам, которые им посылает интеграционная среда.

В рамках европейских политических сетей речь ведется не о том, чтобы выбрать, чью позицию предпочесть. Дело сводится к тому, чтобы учесть как можно больше нюансов и позиций, предпочтений и интересов. Кроме того, от участников сети наднациональные институты ждут содействия в осуществлении решений, особенно если отдельные правительства этому противятся.

Группы интересов, стремящиеся оказать влияние на власть, играют важную роль во всех современных демократических обществах. Но на национальном уровне подобная разновидность представительства интересов существует бок о бок с формальными каналами представительного правления, которое реализуется в ходе межпартийной борьбы и через выборы. В ЕС отсутствует система, в которой одна правящая партия сменяла бы другую на основании итогов прошедших выборов. Поэтому здесь роль политических сетей несколько иная.

Во-первых, сети обеспечивают наднациональные институты информацией относительно широкого круга национальных предпочтений и специфики национальных режимов хозяйствования, позволяя находить решения, которые устраивают подавляющее большинство участников. Во-вторых, их использует Комиссия, чтобы повлиять на отдельные правительства, если на каком-то конкретном направлении последние сопротивляются реализации общеевропейского интереса. В-третьих, участники сетей непосредственно задействованы в выполнении принятых европейских решений. Наконец, в-четвертых, косвенным образом политические сети помогают укреплению в ЕС демократической легитимности.

Демократические институты всегда определяют фон, конкретный контекст, в условиях которого функционируют политические сети. Однако специалисты, изучающие сети, зачастую неправомерно игнорируют демократические аспекты их существования. Вероятно, в какой-то степени это можно объяснить традицией, восходящей к М. Веберу, согласно которой проводится различие между политикой (в ходе ее проведения отдается предпочтение социальным идеалам и ценностям) и администрированием (подразумевающим узкую реализацию уже принятых решений)(7). Однако фактически политика имеет место на всех уровнях (квази)государственной администрации. Особенно это дает о себе знать в рамках системы, где (как в Европейском Союзе) наднациональная власть не располагает монополией на легитимное принуждение.

2

В системе управления ЕС разделение на законодательную и исполнительную ветви власти нарочито не соблюдается. Самым влиятельным институтом остается межправительственный Совет. Это главный законодательный орган Европейского Союза, в котором на регулярной основе заседают представители исполнительной власти государств-членов. По вопросам, имеющим отношение к ЕВР, как и по растущему числу других вопросов хозяйственного профиля, голосование в Совете проходит по принципу квалифицированного большинства. Вследствие этого невозможно точно сказать, кто конкретно несет ответственность за принимаемые решения.

Наряду с Советом, есть еще Комиссия*, которая вместе с ним выступает и в роли квазиправительства. Европейский парламент, будучи представительным органом, сотрудничает с Советом в области законотворчества, причем его законодательные полномочия за прошедшие десятилетия существенно выросли.

По основной массе вопросов, которые Совет решает квалифицированным большинством (в том числе – обеспечение занятости, защита прав потребителей, здравоохранение, образование, культура), действует введенная Маастрихтским договором 1992 года процедура совместного решения Совета и Парламента. Согласно данной процедуре, Европарламент может предложить к законопроекту, исходящему от Комиссии, собственные поправки, которые, чтобы быть принятыми, должны получить одобрение в Совете, голосующим квалифицированным большинством. Кроме того, Парламенту дана возможность отвергнуть абсолютным большинством голосов своих членов сформулированное в Совете решение. Преодолеть таким образом наложенное на законопроект парламентское вето невозможно(8).

Тем не менее, власть Европарламента в области принятия законов остается ограниченной в сравнении с аналогичными возможностями национальных легислатур. К тому же в наднациональной политической системе принципиально отсутствуют инструменты для наднационального принуждения к выполнению команд, спускаемых сверху. Исходя из обрисованной картины, можно заключить: в ЕС нет сильного центра, а система его управления децентрализована и представляет собой «управление без правительства».

К тому же, если многие полномочия исполнительной власти в рамках Евросоюза уже перешли на наднациональный уровень, то «европейский демос» еще не успел сформироваться. Данное понятие имеет отношение к возникновению новых форм идентичности, основанной на всеми разделяемыми или, по крайней мере, взаимно не противоречащими друг другу концептуальных схемах, идеалах и ценностях. Члены демоса должны осознавать свое коллективное существование, а не просто пассивно пользоваться общими правами наднационального гражданства. В Европе живет множество народов, но единого «народа Европы» пока не существует. События осени 2005 года во Франции это наглядно подтвердили.

Подобное положение дел имеет серьезные последствия с точки зрения институционального устройства. Оно препятствует мажоритарным формам принятия политических решений, которые считаются нормой демократической государственности. Поэтому государства-члены не готовы пожертвовать суверенитет на алтарь мажоритарного правления. Предпочтение в Союзе фактически отдается согласованным решениям даже в тех областях, где принято голосовать квалифицированным большинством.

Таким образом, Евросоюз скорее можно охарактеризовать как консоциальную демократию. В условиях консоциации политический процесс подчинен набору институциональных правил, призванных обеспечить соблюдение консенсуса. В демократическом устройстве такого рода нет места для политических партий, а Европейский парламент выступает, соответственно, как институт второго плана, не способный представлять европейский народ в силу отсутствия такового.

В обстановке партийной демократии расходящиеся интересы облечены в форму идеологических позиций, соревнование между которыми периодически разрешается в ходе межпартийного соперничества. Как свидетельствует, к примеру, германский опыт, при наличии партий конфликт между национальным и региональным уровнями управления тоже способен трансформироваться в соревнование между партиями(9). Отсутствие в Европе «транснациональных партий» побуждает участников политического процесса к агрегации не за счет выяснения, какая из заявленных точек зрения пользуется наибольшей поддержкой (мажоритарный способ), а за счет достижения широкого согласия, при котором уважалось бы мнение разных групп меньшинства.

Комиссия – в большей мере орган технократический, а не политический. Требование квалифицированного большинства при голосовании в Парламенте вынуждает евродепутатов формировать широкие коалиции, в которые входят представители и правых, и левых партийных фракций. Отсутствие транснациональных партий побуждает оппонирующие стороны к достижению согласия. При этом, встраиваясь в сеть, индивидуальные акторы привыкают постоянно просчитывать потенциальные последствия от реализации собственных пожеланий и соответствующим образом корректируют последние.

Нормативная модель консоциальной демократии, противопоставляемая демократии мажоритарной, была предложена американским политологом Арендтом Лайпхартом в качестве наиболее адекватной для разделенных глубокими культурными различиями полиэтничных обществ (10). В случае ЕС консоциальная демократия означает политическое управление картелем национальных элит. Каждая из них располагает правом вето в отношении коллективно принимаемых важнейших решений. Правящие в отдельных государствах-членах элиты формируют широкие коалиции и активно ведут между собой разного рода переговоры.

У консоциальной организации есть, конечно, серьезные недостатки. Во-первых, она не только строится на слабости соответствующего демоса, но и препятствует его последующему укреплению. Широкий спектр интересов внутри отдельных стран остается не представленным на наднациональном властном уровне. Тем самым находит подтверждение точка зрения, разделяемая множеством американских авторов, согласно которой институциональная конфигурация ЕС в принципе весьма недемократична. По словам некоего острослова, которого цитирует в одной из своих статей Филипп Шмиттер, «поскольку Евросоюз требует демократичности от своих членов, доведись самому ЕС подавать заявление о вступлении, ему бы пришлось отклонить собственную заявку» (11). Во-вторых, требование достижения консенсуса, ввиду множества разногласий между участниками, мешает в принятии решений.

Но существование политических сетей призвано компенсировать недостатки консоциальной организации в ЕС. К тому же они делают это успешно. Сеть в качестве модели политической организации предполагает нарастание гражданского участия в процессах принятия решений, возвращаясь к идеям «интегральных федералистов»(12) или Прудона – о радикальной демократии. В их основе лежат представления о том, что власть унитарного и иерархического государства с центром, обычно далеко удаленным от непосредственного жизненного мира граждан, скорее препятствует, чем содействует самораскрытию групп и индивидов. Средства мажоритарной демократии в крупных и гетерогенных обществах не могут решить данную проблему, в силу чего считается необходимым предоставить широкие права населению на местном и региональном уровне в тех отраслях политики, которые имеют для людей непосредственное значение (13).

В отношении автономных друг от друга и подчиненных функциональному принципу европейских сетей особую роль играет Комиссия. Она обеспечивает сетевую инфраструктуру для обмена информацией и обнародования полученного знания. Она строит и культивирует экспертные сети, пропагандирует и распространяет новые концепции и представления. Тем самым Комиссия как бы возвращает себе то влияние, которое было несколько утрачено ею в пользу Парламента и Совета после введения процедуры совместного решения.

3

Сетевое управление не является нейтральным упражнением. Открытое политическое пространство дает возможности влияния тем игрокам, у которых богаче возможности. Система представительства интересов, с ним связанная, сложна и запутанна. С ней легче справиться представителям деловых интересов, у которых больше финансовых и политических ресурсов.

Лоббирование политического процесса частными фирмами стало бурно развиваться на национальном уровне в зарубежной Европе в 1970-е и 1980-е годы, когда государства начали устанавливать действующие на рынке стандарты, используя для этого новые формы социального и экономического регулирования. Сейчас, в условиях функционирования ЕВР внутреннего рынка, соответствующие стандарты определяются на европейском уровне, что естественным образом привлекает представителей деловых кругов на наднациональную политическую площадку – к Комиссии и Европарламенту.

Профсоюзы, защитники окружающей среды и прав потребителей заинтересовались Брюсселем (как столицей ЕС) в результате обретения европейскими институтами важных полномочий в таких областях, как охрана здоровья работников и обеспечение безопасных условиях труда, политика в области охраны окружающей среды и отдельные аспекты социальной политики. Это произошло уже после вступления в силу ЕЕА и Маастрихтского договора. Однако только в 1990-е годы названные группы стали конкурировать с представителями деловых интересов на относительно равных условиях (14).

В результате политики либерализации финансовых рынков бизнес освободился от правительственного контроля. Его зависимость от государственных средств упала. При этом фирмы не интересовались теми приоритетами экономической политики ЕС, которые требуют крупных государственных расходов – здравоохранение, образование и пенсионное обеспечение – и остаются под контролем национальных правительств. Их заботили главным образом правила производства, распределения и обмена товаров, продуктов и услуг.

Трудящиеся, со своей стороны, более не могли рассчитывать на национальное правительство как на партнера, защитника или арбитра во взаимоотношениях с бизнесом, поскольку способность государства инкорпорировать предпринимателей в согласительные модели посредничества интересов снизилась. Таким образом, основанная на классовом компромиссе социальная демократия, которая практиковалась в странах Центральной и Северной Европы в послевоенный период 1950-1960-х годов, становилась неосуществимой.

Профсоюзное движение укреплялось в свое время тем, что национальные федерации профсоюзов могли гарантировать сдерживание запросов в отношении заработной платы в обмен на обязательства государства по проведению социально значимых реформ. В ЕС сегодня конституционные условия для такого рода обмена отсутствуют, ведь политическая система Европейского Союза фрагментирована и децентрализована. Даже если бы профсоюзы были сильнее и могли выступать единым фронтом, в наличии нет централизованного наднационального правительства, которое вступило бы с ними в переговоры.

В Западной Европе многие средние и большинство крупных кампаний уже поставили свою организацию на многонациональную основу и обходят профсоюзные притязания в отдельных странах, перемещая или угрожая переместить производство туда, где рабочее движение не столь требовательно. Даже в тех отраслях производства, где транснациональные фирмы не получили распространения, профсоюзное движение находится под особым давлением, если рынок производимой продукции подчинен условиям международной конкуренции. Если же некий профсоюз добьется от предпринимателя уступок по заработной плате или по условиям труда, то данный предприниматель окажется в невыгодном положении, вступая в конкуренцию с производителями, на которых объединения трудящихся не могут оказать аналогичного нажима.

Иначе говоря, профсоюзы обладают меньшей гибкостью, нежели фирмы, с которыми им приходится договариваться. С одной стороны, фирмы относительно легко учреждают филиалы, проводят слияния или захваты в других странах. Профсоюзам для транснациональной организации нужны активные действия и проявление соответствующей воли. С другой стороны, создание эффективного европейского профсоюзного движения не может быть безболезненным для движений национальных, так как оно подминало бы их под себя. И все же из-за преобладания консоциальных практик важные решения никогда не принимаются без согласия достаточного количества национальных групп. Ведь среди членов ЕС сохраняются такие страны, где правительства по-прежнему склонны поддерживать трудовые или общественные интересы. Поэтому предпринимателям очень трудно полностью подчинить европейское управление собственным интересам.

На укрепление позиций объединений, представляющих интересы трудящихся, направлены также статьи 138 и 139 основополагающего договора, которые обеспечивают социальным партнерам право на обязательную консультацию и участие в выработки законопроектов в сфере социальной политики. В ЕЕА была признана «релевантность» социального диалога. В Соглашении 1992 года по социальной политике, прилагаемому к Маастрихтскому договору, получила разработку система консультаций и участия социальных партнеров в процессе законотворчества. Впоследствии это соглашение было включено в текст Амстердамского договора 1997 года.

По законодательной процедуре «социального диалога», Комиссия, прежде чем предлагать законопроект по вопросу социальной политики, должна провести консультацию с социальными партнерами, то есть с отраслевыми профсоюзными объединениями и предпринимательскими организациями. Есть и другой путь, согласно которому социальные партнеры могут проинформировать Комиссию, что они желают открыть прямые переговоры между собой, чтобы самим прийти к согласию по содержанию данного предложения. Если социальные партнеры достигают согласного решения, то оно может быть выполнено либо с одобрения Совета, либо на национальном уровне. Иными словами, у социальных партнеров есть возможность «перехватить» инициативу в формулировании законодательного предложения у Комиссии. В этом случае подразумевается, что Европарламент и Комиссия не будут вмешиваться в достижение конечного результата. Налицо закрытая корпоративистская схема: интегрированное участие в принятии политических решений осуществляет ограниченное число участников, а более широкий круг общественных интересов при этом в расчет не берут. В принимаемом таким образом решении обеспечивается, естественно, учет мнения не только предпринимателей, но и трудящихся.

Организационному базису властей субнационального уровня рыночная интеграция сама по себе не вредит в такой степени, как она ущемляет возможности европейских профсоюзов. Поэтому региональные объединения с большим успехом находят себя в новой обстановке.

Регионы мобилизуются по трем основным направлениям. Во-первых, они открывают офисы в Брюсселе, часто при содействии «своих» предпринимателей, чтобы иметь возможность высказаться и получить информацию от европейских инстанций. Некоторые из подобных субнациональных групп были представлены в Брюсселе с начала 1970-х годов, но большинство мобилизовалось в конце 1980-х годов.

Во-вторых, растет число межрегиональных организаций, многие из которых включают регионы из разных стран Европейского Союза. В-третьих, региональные правительства стремятся расширить свою формальную роль в ЕС. Как известно, существует и действует консультативный Комитет регионов, куда входят местные и региональные представители из всех стран-участниц.

Регионы заинтересованы в том, чтобы европейская политика была для них предсказуемой, а Комиссия и Европарламент с готовностью идут на контакт с ними, так как нуждаются в партнерах. Региональные власти важны для наднациональных институтов как политические союзники в целях смягчения доминирования национально-государственных исполнителей в ЕС. Комиссия укрепляет региональные связи методами структурной политики, направляя средства из бюджета ЕС на цели развития наиболее бедных районов. Соответствующие решения разрабатываются и реализуются в сотрудничестве с национальными правительствами и правительствами соответствующих регионов (например, земель ФРГ).

При этом реформа структурных фондов в 1988 г. сопровождалась особенно активным «вытеснением» правительств из области региональной политики Комиссией и регионами. С одной стороны, Комиссия намеренно попыталась плотнее вовлечь представителей региональных интересов в инициирование, принятие и выполнение соответствующих политических решений. С другой стороны, последние постарались в максимальной степени воспользоваться возникшей возможностью обойти правительства, многие из которых стали параллельно сокращать расходы на нужды собственных регионов. «Партнерство» между Комиссией и властями регионального уровня стало основным принципом, подчинившим себе указанную сферу политики. Региональные органы подают заявки на те средства, которые им требуются, непосредственно Комиссии, и она прямо направляет им деньги из бюджета ЕС, минуя центральное правительство.

Наибольших преимуществ в обеспечении своего функционального представительства в европейском политическом процессе добились защитники окружающей среды. При этом многие экологические группы финансируются непосредственно Комиссией. Поддержка экологических движений исключительно важна для ЕС, поскольку правительства с большой неохотой выполняют экологические правила, которые устанавливаются на наднациональном уровне.

А вот энергетика, напротив, представляет собой сферу, мало подверженную управлению со стороны наднациональных инстанций. Это связано, в частности, с резкими расхождениями между государствами-членами в отношении политики, касающейся атомной энергии, пока категорически не позволяющими приблизиться к консенсусу. Немалую роль играют и философия антиядерного движения, радикализм требований которого (имеющих широкую поддержку в общественности стран ЕС), и недоверие к Комиссии как к бюрократическому органу. Все это не способствуют установлению контактов представителей «атомно-энергетической» сферы с европейским уровнем власти.

Но европейские институты обладают существенной свободой в выборе партнеров среди различных групп гражданского общества, в силу чего возникает разница между группами, которые для них «свои» или «чужие». Тем самым может провоцироваться мобилизация групп интересов и ресурсов внутри отдельных стран, направленных против политики, которая исходит от Брюсселя. Это в особенности тот случай, когда одни и те же группы в разных странах чувствуют, что для них нет места в формальных структурах ни национального представительства, осуществляемого через национальные правительства в Европейском совете, ни в транснациональном представительстве, через Европейский парламент или отраслевые ассоциации, связанные с Комиссией. Например, как известно из периодически повторяющихся телевизионных сообщений, фермеры из ряда европейских стран часто выходят на улицу, чтобы выразить протест против реформы Единой сельскохозяйственной политики и по другим сельскохозяйственным вопросам, причем даже вопреки мнению «своей» европейской ассоциации.

4

Политические сети способны к выполнению и агрегативной, и интегративной функции. При агрегации интересов все участники политического процесса действуют, ориентируясь главным образом на собственную выгоду. Принимаемые в итоге решения отражают результат заключаемых между ними стратегических альянсов и сделок. Политические акторы стремятся при этом к достижению компромиссов только между своими потенциальными сторонниками, пытаясь нащупать парето-эффективное состояние, при котором выгоды от принимаемого решения, достигаемые в пользу каких-либо групп интересов, не сулят серьезного ущерба благосостоянию других. Если же сеть выполняет интегративную функцию, то акторы в ней выступают как попечители общего блага. Они артикулируют коллективные устремления и формируют новое, разделяемое всеми значимыми группами в обществе понимание общего блага (15).

Процедура совместного решения Европарламента и Европейского совета повышает способность европейской системы к агрегации большого числа разнонаправленных интересов. Она обеспечивает защитникам окружающей среды и прав потребителей новые «пункты доступа» к процессу принятия решений, чем дополнительно исправляется крен в сторону предпочтительного учета мнения предпринимателей и корпоративных интересов. В то же время европейские сети позволяют сознательно приходить к коллективным решениям, несмотря на различия в целях участников. Они основаны на коммуникации и взаимном доверии и нацелены на достижение общего результата. Важно также, что сети побуждают участников европейского политического процесса изменять ожидания. Когда сведение воедино первоначальных интересов участников на основе консенсуса оказывается невозможным, сети позволяют выйти из тупика за счет обсуждений на основе рационального рассуждения. В этом процессе иногда удается трансформировать конфликтные идеи и представления, а также найти варианты решений о повышении эффективности управления с учетом действий и мнений других.

Сложившаяся в Европе модель государства благосостояния изначально ориентировалась на создание оптимальных условий для производства и потребления. Моральная ответственность за это была возложена на государственные структуры. Хотя национальные системы благосостояния в последнее время ужимались, государственное вмешательство в экономическую и общественную жизнь не прекратилось вовсе. Изменились форма и сфера приложения такого вмешательства, поскольку насаждение рыночной либерализации не может на нем не сказываться. Например, функционирование ЭВС наиболее очевидным образом отразилось на национальном управлении, ограничив свободу выбора для правительств. Однако здесь речь идет о внешнем ограничении, на которое правительства пошли добровольно.

Теперь, когда европейские государства стали придерживаться более жесткой финансовой дисциплины, возросшую роль в адаптации национальных систем к новым глобальным условиям играют такие направления политики, как региональное развитие, охрана окружающей среды, социальные отношения, иммиграционная политика. Причем пальма первенства в выработке правил и стандартов, которые должны действовать в этих сферах, во многом отдана субнациональным акторам, тогда как национальные правительства с готовностью подчиняются общеевропейским правилам, что позволяет им снять с себя часть прежней ответственности, передав ее непосредственно обществу.

Уже на стадии формирования повестки дня Комиссия, хотя она и обладает в ЕС исключительным правом выдвигать законодательные инициативы в социальной и экономической области, на деле разрабатывает свои предложения в тесном сотрудничестве с представителями национальных администраций. Стремясь к достижению как можно более широкого согласия, Комиссия ищет новые идеи, старается собрать как можно больше знаний и информации, чтобы получить исчерпывающее представление о существующих национальных режимах хозяйствования и о соответствующих национальных интересах и предпочтениях.

В последнее время в Европе появились и так называемые новые методы управления, отличные от выработки европейского законодательства в форме регламентов и директив, подлежащих обязательному исполнению в государствах-членах. Одним из таких новшеств стал открытый метод координации (ОМК). Он предполагает добровольную ориентацию правительств государств-членов ЕС на образцы из области практики хозяйственного регулирования, которые коллективно признаны наиболее успешными. ОМК применим в тех случаях, где принудительная гармонизация национальных правил в хозяйственной области не работает, а допустить открытое соревнование национальных режимов регулирования рискованно с точки зрения поддержания социальной стабильности и сплочения (16).

Судить о долговременном значении новых методов хозяйственного управления пока преждевременно, так как они применяются в незначительном числе случаев и преимущественно только в двух областях – в охране окружающей среды и социальной политике. Однако получило распространение мнение, что ОМК, к примеру, удачно сочетается с нынешним характером функционирования институтов ЕС. Иерархия правовых норм дополняется или даже отчасти замещается пространными обсуждениями и опытом взаимных уступок, поскольку «готовности государств-членов Евросоюза соблюдать право сообщества способствует “горизонтальное побуждение”, то есть сеть дискуссий и переговоров, которая поддерживает эластичность ограничений в области имплементации» (17).

Принципиальное различие между агрегирующими и интегрирующими сетями хорошо просматривается при сравнении европейской и американской практики лоббирования. В Америке в качестве лоббистов обычно выступают посредники, адвокаты, юристы, то есть наемные работники, призванные обеспечить успешное представительство интересов своих клиентов во властных структурах. В Европе к услугам посредников прибегают не так часто, поскольку в роли проводников общего интереса они, естественно, не вызывают большого доверия. Самые важные и влиятельные европейские «лоббисты» – это транснациональные и национальные ассоциации предпринимателей, защитников окружающей среды и прав потребителей (18).

У таких государств, как США и Канада, меньше стимулов, нежели у Европейского Союза, для демократизации процедур хозяйственного регулирования. Так, правила, которые регулируют коммерческую продажу продовольственных товаров, выработанных с использованием генетически модифицированных организмов (ГМО), в США и Канаде устанавливают ученые и технические эксперты. Сомнения общественности по поводу последствий массового употребления в пищу такой продукции, не находящие (по крайне мере, пока) убедительных научных подтверждений, при этом не учитываются. Это весьма выгодно производителям, а в случае массового общественного недовольства по данному поводу есть возможность обратиться за разрешением конфликта к избранным политикам, готовым взять ответственность на себя.

Но Европейская комиссия не является выборным органом, и такого «капитала», как кредит доверия у большинства избирателей, не имеет. Поэтому в ЕС разразившийся в 1996 г. кризис вокруг «коровьего бешенства», наряду с общественными сомнениями и опасениями по другим поводам, связанным с безопасностью продовольствия и охраной здоровья, привел летом 1999 г. к прекращению выдачи разрешений выпускать на продовольственный рынок продуктов, содержащей ГМО. Выход из тупиковой ситуации пришлось искать в сети с участием представителей защитников окружающей среды, прав потребителей и организаций производителей, использующих биотехнологии. Участники новой «политической сети» пришли к компромиссному решению, которое для представителей бизнеса в целом было менее благоприятным.

С одной стороны, данное решение предусматривает, что отныне законодатель в ЕС регулирует сферу генетически модифицированных организмов в соответствии с принципом предосторожности (precautionary principle), то есть подвергая сомнению результаты научной экспертизы (19). С другой стороны, оно предусматривает снабжение такой продукции специальными этикетками, которые предупреждали бы покупателя о наличии ГМО, оставляя ему возможность личного выбора (labelling). Наконец, вводится практика отслеживания использования ГМО в производстве продовольствия на всех стадиях этого процесса (traceability). Выполнение таких требований связано, естественно, с дополнительными расходами и создает препятствия для экспорта в Европу канадских и американских продуктов питания и кормов, содержащих ГМО или произведенных на их основе. Поэтому нетрудно представить в будущем вспышки торговых конфликтов между Америкой и Европой вокруг правил торговли продовольствием, при производстве которого использованы последние достижения биотехнологии (20).

* * *

Значение политических сетей в системе Европейского Союза связано главным образом с тем, что, в условиях сохраняющегося «дефицита демократии», сети (1) обеспечивают легитимность, то есть жизнеспособность, многоуровневого европейского управления и (2) помогают преодолевать довольно широкий разрыв между европейскими гражданами и наднациональными институтами. Демократическая легитимность как главное свойство парламентских систем, в которых политическое управление осуществляется народом через его избранных представителей, для ЕС, взятого в целом, по большому счету, остается недостижимой в силу гетерогенности, сохраняющегося культурного разнообразия европейских обществ. Причем последнее расширение сделало интеграционное объединение еще менее однородным с точки зрения уровней экономического развития, административных структур и исходных политических преференций, что позволяет предсказывать больший упор в дальнейшем именно на организацию горизонтальных сетей.

Политические сети обеспечивают легитимность европейского политического процесса как «на входе» (input legitimacy), так и «на выходе» (output legitimacy). В первом случае речь идет о соответствии принципу демократии участия, который, наряду с принципом представительной демократии, зафиксирован в тексте договора, учреждающего европейскую конституцию. В разделе конституционного текста, говорится о том (статья 46), что «Союз станет надлежащими средствами обеспечивать гражданам и представительным ассоциациям возможность для обнародования их мнения во всех областях деятельности Союза и осуществления обмена такими мнениями» (21). Тем самым негосударственным игрокам гарантируется участие в консультациях и обсуждениях на стадии разработки и принятия европейских наднациональных решений (22).

Во втором случае обеспечивается трансформация изначальных предпочтений агентов европейского управления, создающая такой баланс преимуществ и выгод (а также бремени и тягот) для разных участников какой-то отраслевой сети в результате выполнения принятых хозяйственных решений, который европейские общества готовы признать справедливым (23).

При повышенной сложности достижения в какой-то области парето-эффективного (оптимального) состояния, отдельные группы интересов, от которых конкретная ситуация требует наибольших уступок, могут быть категорически не готовы переосмыслить свои предпочтения и на этой основе достичь компромисса с другими группами. Тогда наднациональные институты, в первую очередь Комиссия, располагают достаточной свободой, чтобы перекрыть для них доступ в транснациональную европейскую сеть. Это провоцирует сопротивление отдельных групп против интеграционной политики. В результате осложняются перспективы проведения в жизнь общеевропейских реформ принципиальной значимости.

Система транснационального представительства не гарантирует согласного разрешения всех без исключения конфликтных ситуаций. К тому же в отношении сетевых методов управления нередко высказываются сомнения, которыми трудно пренебречь. Но одновременно у ЕС сегодня практически не просматривается иных реальных возможностей для восстановления легитимности в сложный период адаптации к последствиям радикального расширения. В целом же европейская практика скорее подтверждает, что функциональное представительство (если строить его с учетом требований социальной справедливости и уравновесить механизмами, обеспечивающими общественный контроль над принятием решений путем обеспечения большей его прозрачности) действительно способно укрепить общую интеграционную культуру, не нарушая индивидуальных прав европейских граждан (24).

Примечания

1 «Кризис пустого кресла» (июнь 1965 – февраль 1966) был спровоцирован Францией, когда Европейская комиссия под президентством Вальтера Хальштейна попробовала усилить свои полномочия. Протестуя против введения системы голосования по методу квалифицированного большинства, Франция отозвала своих представителей из Совета министров ЕС, оставив пустое кресло. Решение кризиса принято называть «люксембургским компромиссом» 1966 года.

2 См., например: Шемятенков В.Г. Европейская конституция и ее перспективы // Европейский парламент: проблемы и перспективы / Под общ. ред. В.Я. Швейцера. М., 2004. С. 28-37.

3 Подробнее см.: Tanja A. Borzel. What’s So Special about Policy Networks? // European Integration online Papers (EIoP). 1997. Vol. 1. No. 016 (http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-016a.htm); Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению // Полис. 2001. № 3. С. 103-112.

4 Сети также определяют как «относительно стабильные и длительные взаимоотношения, позволяющие мобилизовать и свести воедино рассеянные ресурсы с тем, чтобы организовать коллективные (или параллельные) действия, направленные на достижение общей цели в политике». См.: Patrick Kenis and Volker Schneider. Policy Networks and Policy Analysis: Scrutinizing a New Analytical Toolbox // Policy Network: Empirical Evidence and Theoretical Considerations / Marin Bernd and Renate Mayntz (eds.). Frankfurt aM: Campus Verlag, 1991. Р. 36.

5 R.A.W. Rhodes and David Marsh. Policy Network in British Politics // Policy Networks in British Government / David Marsh and R.A.W. Rhodes (eds.). Oxford: Clarendon Press, 1992. Р. 1-26.

6 В качестве образца подобного подхода см.: Jan Kooiman. Social-Political Governance: Introduction // Modern Governance. New Government – Society Interactions / Jan Kooiman (ed.). London: Sage, 1993. Р. 1-6; Renate Mayntz. Modernization and the Logic of Interorganizational Networks // MIPGF Working Paper / KЪln, Max-Planck-Institut fЯr Gesellschaftsforschung. 1994. No 4.

7 См.: P. Bouwen. The Logic of Access to the European Parliament: Business Lobbying in the Committee on Economic and Monetary Affairs / Journal of Common Market Studies. 2004. Vol. 42. No 3. P. 284.

8 Европейский союз: Справочник-путеводитель / Под ред. О.В. Буториной. М., 2003. С. 32.

9 M. Jachtenfuchs and В. Kohler-Koch. Governance and Institutional Development // European Integration Theory / Antje Wiener and Thomas Diez (eds.). Oxford, 2004. Р. 103.

10 См.: А. Lijphart. Consensus and consensus democracy: Cultural, Structural, Functional, and Rational-Choice Explanations // Scandinavian Political Studies. 1998. Vol. 21. No 2. P. 99-108.

11 Шмиттер П. Будущее демократии: можно ли рассматривать его через призму масштаба? // Логос. 2004. Т. 42. № 2. С. 146.

12 A. Marc. New and Old Federalism: Faithful to the Origins // Publius. 1979. Vol. 9. No 4. P. 117-130.

13 M. Jachtenfuchs. Democracy and Governance in the European Union // European Integration online Papers (EIoP). 1997. Vol. 1. No 002. P. 12 (http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-002a.htm).

14 Литература о функциональном участии на различных стадиях европейского политического процесса быстро множится. Cм., например: C. Ruzza. Europe and Civil Society: Movement Coalitions and European Governance. Manchester, 2004; S. Smisman. Law, Legitimacy and European Governance: Functional Participation in Social Regulation. Oxford, 2004.

15 См.: G. Skogstad. Legitimacy and/or policy effectiveness: network governance and GMO regulation in the European Union // Journal of European Public Policy. 2003. Vol. 10. No 3. P. 325.

16 Подробнее об открытом методе координации см., например, такие публикации: Stijn Smismans. EU Employment Policy: Decentralisation or Centralisation through the Open Method of Coordination? // EUI Working Paper Law. 2004. No 1; B. Eberlein, D. Kerwer. New Governance in the European Union: a Theoretical Perspective // Journal of Common Market Studies. 2004. Vol. 42. No 1. P. 121-142; S. Borras, K. Jacobson. The open method of co-ordination and new governance patterns in the EU // Journal of European Public Policy. 2004. Vol. 11. No 2. P. 185-208.

17 M. Jachtenfuchs, B. Kohler-Koch. Op. cit. Р. 108.

18 Подробнее об институтах ЕС как объектах корпоративного лоббирования см.: P. Bouwen. Op. cit. P. 473-495.

19 Подробнее об этом см.: Zeynep Kivicim Forsman. Community Regulation of Genetically Modified Organisms: a Difficult Relationship between Law and Science // European Law Journal. 2004. Vol. 10. No 5. P. 580-594

20 G. Skogstad. Op. cit. P. 334-335.

21 Draft Treaty Establishing a Constitution for Europe. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2003. P. 41.

22 Ch. Lord. Assessing democracy in a contested polity // Journal of Common Market Studies. 2001. Vol. 39. No 4. P. 649.

23 См.: A. Heritie. Elements of democratic legitimation in Europe: an alternative perspective // Journal of European Public Policy. 1999. Vol. 6. No 2. P. 273.

24 Такая точка зрения находит, например, подтверждение в работе: A. Reale. Representation of Interests, Participatory Democracy and Lawmaking in the European Union: Which Role and Which Rules for the Social Partners? // Jean Monnet Working Paper. 2003. No 15/03.