Лоббирование является одной из самых скрытых сфер человеческой деятельности, хотя оно по возрасту совпадает с появлением понятий «правитель» и «правительство». Традиционно Меккой лоббирования считаются США. Оно, как утверждает президент Американской лиги лоббистов Бриан Палаш, является легитимной и необходимой частью демократического и политического процессов. Право на лоббирование в США предусматривается первой поправкой к Конституции.

Однако с ростом экономической и политической значимости Европейского союза и концентрацией законодательного процесса в органах ЕС начал формироваться новый европейский центр лоббирования — в Брюсселе. С большой долей уверенности можно утверждать, что нет таких отраслей экономики, которые не имели бы лоббистских структур в административной столице Европы.

Европейская столица лоббирования

Наиболее лаконичное определение термина «лоббирование» — это «представление интересов отдельных лиц или объединений». Если углубиться в детали, то Handbook of Public Affairs (London, 2005) указывает: «Лоббистом считается лицо, представляющее чьи-либо интересы и осуществляющее воздействие на государственную политику путём прямых контактов с госчиновниками через мониторинг правительственной деятельности, консультирование по вопросам политики и тактики, организацию групп совместного влияния». В Европейском союзе под лоббизмом понимается вид деятельности, направленный на оказание влияния на разработку политики и процедур принятия решений европейскими структурами.

Многие ведущие компании мира, многочисленные неправительственные организации, бизнес-ассоциации и иные структуры открыли в Брюсселе свои представительства, работа которых направлена на анализ законодательных инициатив, участие в процессе разработки законов и регламентов, определяющих перспективы развития европейского бизнеса.

В столице Бельгии насчитывается более 15 тыс. лоббистов. По данным авторитетного исследовательского центра «Европейская корпоративная обсерватория» (Corporate Europe Observatory - CEO), около 70% из них работают в интересах крупного бизнеса, 20% лоббируют интересы регионов, городов и межрегиональных объединений и 10% представляют неправительственные структуры, включая торговые ассоциации, организации здравоохранения, зашиты окружающей среды и т.д.

Разнообразие лоббистских групп в Брюсселе, называемых иногда «брокерами власти», поражает: от экзотических объединений наподобие Европейской ассоциации по охлаждению бутилированной воды до Федерации химической промышленности (CEFIC), персонал которой превышает полторы сотни дипломированных специалистов.
«Взаимодействие со структурами ЕС - это не просто сфера нашей активности. Это наша профессия, — с пафосом констатирует в своих документах расположенное в Брюсселе «Общество профессионалов отношений с органами европейской власти» (Society of European Affairs Professional - SEAP). -Такая профессия существует с самого возникновения Европейского сообщества, то есть с начала 50-х годов прошлого века». SEAP ведёт активную работу среди консалтинговых компаний, промышленных и торговых ассоциаций и неправительственных организаций по рекрутированию в свои ряды профессионалов-лоббистов «независимо от национальности, страны проживания и лоббируемых интересов». Именно SEAP ведёт переговоры и согласование со структурами Европейского союза касательно кодекса поведения лоббистов. В настоящее время оно насчитывает более двухсот членов.
В небольших, но многочисленных компаниях, профессионально занимающихся отношениями с органами государственной власти (government relations / affairs — далее GR) и связями с общественностью (public relations — далее PR) и расположенных в Брюсселе, по имеющимся данным, занято более тысячи экспертов. Лидерами в данной области считаются АРСО, White & Case, Burson-Marsteller, Fleishman-Hillard, Hill & Knowlton, Weber Shandwick, Grayling. Своим клиентам — промышленным группам и частным корпорациям — они предлагают лоббирование в структурах ЕС, предоставление конфиденциальной информации и стратегическое консультирование.

Вокруг лоббистов как класса даже сформировалась своя инфраструктура — некоторые компании организуют тренинги по лоббированию. Так, Klimmons & Klimmons проводит регулярные курсы и семинары, на которых излагает технику использования различных лоббистских стратегий (агрессивное лоббирование, конструктивное участие, стратегия кнута и пряника, работа с персоналиями и т.д.). С 1996 г. Европейский учебный центр (European Training Institute) предлагает в Брюсселе регулярные занятия и индивидуальные мастер-классы по методике лоббирования в органах ЕС. В ноябре прошлого года SEAP провела в Брюсселе конференцию «Европейская инициатива транспарентности и этика лоббирования» (European Transparency Initiative & Ethics in Lobbing). Она проходила в центральном офисе ING, ведущего банка Бельгии, с участием более ста представителей промышленных объединений, торговых ассоциаций, частных компаний, «мозговых центров», СМИ, различных неправительственных организаций стран Европы и других континентов.

На кого «охотятся» лоббисты?

Ежедневно многочисленные офисы ЕС занимают около 85 тыс. сотрудников. Однако основные усилия лоббистов направлены на три структуры - Европейскую комиссию (ЕК), Совет Европейского союза и Европейский парламент. Среди других европейских организаций, интересующих профессионалов PR и GR, можно выделить Европейский суд. Экономический и социальный комитет, Комитет регионов, Палату аудиторов.

Интерес к Европейской комиссии обусловлен, прежде всего, наличием у неё эксклюзивных прав быть инициатором новых законопроектов и её ролью контролёра за соблюдением в странах ЕС существующих правовых актов. Пост председателя ЕК на период 2004-2009 гг. занимает Жозе Мануэл Баррозу (Португалия). В Европейской комиссии работают около 18 тыс. сотрудников. Элитой Европейской комиссии считаются 27 руководителей отраслевых направлений ЕК — еврокомиссары и генеральные директора, 17 директоратов.

Совет Европейского союза интересен лоббистам как орган, через который национальные правительства дают своё окончательное согласие на инициативы Европейской комиссии. На практике 90% всех решений Совета ЕС, который состоит из министров иностранных дел стран-членов организации, принимается Комитетом постоянных представителей. В его состав входят руководители постоянных миссий европейских государств, как правило, в ранге послов. Всего в Совете ЕС работают 2,5 тыс. сотрудников.

С ростом полномочий Европейского парламента увеличивается и интерес лоббистов к взаимодействию с депутатами. Хотя в Брюсселе в распоряжении данной организации находится внушительное здание, официальным местом её заседаний является Страсбург (Франция).

Завершение процедуры ратификации и вступление в силу положений Лиссабонского соглашения, подписанного руководителями 27 стран ЕС в декабре 2007 г., повлечёт, в частности, перераспределение полномочий в пользу Европейского парламента. Но уже сейчас европарламентарии являются основным объектом лоббирования, чему в немалой степени способствует либеральный доступ в рабочие здания данного учреждения. Заполнив несколько анкет с вопросами о деятельности, можно получить годовой пропуск на вход в парламент и, следовательно, возможность присутствовать на открытых заседаниях многочисленных комитетов и рабочих групп, а также напрямую общаться с европарламентариями. Для профессиональных лоббистов проведение десятка и более встреч в течение дня является обычным делом, а личные контакты служат наиболее действенным инструментом GR.

Считается, что отношение консервативных и либеральных партий Европарламента к лоббистам более толерантное, чем у представителей социал-демократов и «зелёных». Так, последние требуют обязательной регистрации всех лоббистов с указанием финансовых ассигнований, а уклоняющихся от такой процедуры они предлагают вносить в «чёрные списки».

Лоббирование «снизу»

Законотворческий процесс в Европарламенте условно можно разделить на несколько этапов: выдвижение законодательной инициативы, назначения докладчика и содокладчиков, подготовку материалов, обсуждения в экспертной группе, на заседаниях партийных объединений и профильного комитета, направление документа на голосование в парламент и т.д. В идеале лоббирование начинается уже на самых ранних стадиях и продолжается до этапа соблюдения принятых законов на практике.

В последнее время в органах ЕС сложилось новое понятие — «комитолоджи» (comitology), означающее совместную работу еврочиновников и экспертов в многочисленных комитетах ЕС, в результате чего формулируются законопроекты и принимаются решения. По имеющимся оценкам, ежегодно проводятся заседания около 2 тыс. различных рабочих групп экспертов, «круглых столов» и т.д. Лоббирование «снизу», через комитеты, признаётся более эффективным, чем «сверху», то есть через министров, членов Европейской комиссии и других высших еврочиновников. В частности, оно позволяет задать вектор и тональность документа на ранней стадии его прохождения и согласования. Европейский учебный центр (European Training Institute) в Брюсселе предоставляет своим клиентам базу данных для «навигации» в «комитетских джунглях».

И всё же в Брюсселе среди профессионалов-лоббистов можно услышать интересную стратагему — «лоббировать следует не в Европейском парламенте или Совете Европейского союза, а в Европейской комиссии, используя для этого первые две организации». Резон такого подхода вполне очевиден: в судьбах европейского бизнеса ведущая роль принадлежит именно ЕК. При этом её высокопоставленные чиновники (за редким исключением) избегают публичных контактов, поэтому лоббистам приходится выстраивать взаимодействие с их советниками, консультантами, помощниками. Посещение офиса ЕК — также занятие проблемное, вот почему особую значимость приобретают многочисленные конференции и семинары, проводимые в Брюсселе с участием представителей Европейской комиссии.

Но наименее доступным для лоббистов остаётся Совет министров Европейского союза. Работа с ним ведётся через представителей национальных правительств, которые входят в состав различных рабочих групп. Причём с теми из них, кто постоянно не находится в Брюсселе, устанавливаются контакты в странах их проживания.

Информировать, а не искушать

Европейская комиссия в принципе признаёт обоснованным лоббирование, которое чаще называет по-другому — «представление интересов». Согласно официальному подходу, обеспечение законодателей специализированной информацией со стороны заинтересованных организаций способствует лучшему отражению реалий в законотворческом процессе. И вместе с тем в ЕС в отличие от США лоббирование остаётся в значительной степени нерегулируемой сферой деятельности, без установленных строгих правил.

В связи с этим ведущие брюссельские лоббистские организации — ЕРАСА, IPRA, SEAP - в апреле 2007 г. представили принципы, которые должны лечь в основу документа под примечательным названием «Кодекс поведения участников взаимоотношений с европейскими органами власти» (Code of Conduct for European affairs practitioners). Данные принципы определяют, что можно, а что запрещено лоббистам, и предусматривают обязательство лоббистского сообщества «не искушать» чиновников ЕС и соблюдать этические правила в контактах со структурами ЕС.

«Альянс за транспарентность лоббирования и этику регулирования» (ALTER-EU) предлагает внести в кодекс, в частности, положения об обязательной электронной регистрации лоббистов, чьи затраты на работу с органами Евросоюза превышают установленный уровень (называется сумма в 6500 евро в квартал). В реестре должна содержаться подробная информация о самом лоббисте и его клиентах.

Ключевым элементом в регулировании лоббизма ЕС считает прозрачность лоббистской деятельности. В целях соблюдения беспристрастности Европейская комиссия представила в 2005 г. документ под названием «Европейская инициатива транспарентности» (European Transparency Initiative - ETI). После долгих обсуждений ЕК одобрила кодекс поведения, содержащий правила для лоббистов при их контактах с сотрудниками данной организации. В июне 2008 г. Европейской комиссией была запущена процедура добровольной регистрации для всех тех структур, которые занимаются представлением определённых интересов в различных институтах Европейского союза. В предлагаемой им анкете необходимо указать ряд данных, в том числе суммы расходов на лоббирование. Первой в данном списке стала испанская компания Telefonica, которая заявила о том, что в 2007 г. на лоббирование в структурах ЕС она потратила 950 тыс. евро. На начало октября 2008 г. уже 383 организации произвели регистрацию, в том числе 43 коммерческие компании.

Вице-президент ЕК Сиим Каллас, курирующий «Европейскую инициативу транспарентности», считает, что полученные на данный момент результаты добровольной регистрации превзошли ожидания. Вместе с тем, в резолюции о лоббировании Европарламента, одобренной в мае 2008 г., рекомендовано создать общий реестр по унифицированным правилам для всех организаций ЕС.

Европейский парламент ещё в 1996 г. ввёл правило: лица, часто посещающие этот орган, должны осуществлять регистрацию через парламентскую интернет-страницу. К настоящему времени такую процедуру реализовали свыше 5 тыс. компаний и организаций, в том числе ВР, ExxonMobil, Shell, Total и другие. В октябре 2008 г. соответствующую аккредитацию получила российская нефтяная компания «ЛУКОЙЛ».

Для того чтобы избежать кривотолков и обидных обвинений в отношении как бизнеса, так и евро-чиновников, ряд специализированных бельгийских организаций проводят семинары, деловые обеды, ознакомительные визиты с приглашением заинтересованных сторон. Наиболее активно в этом направлении действуют такие организации, как «Европейская деловая и парламентская программа» (European Business and Parliamentary Scheme) и Европейский энергетический форум (European Energy Forum).

Но и подобные структуры время от времени Критикуются за недостаточную открытость. Так, в апреле 2008 г. вице-президент парламентского блока «зелёных» и Европейского альянса за свободу Моника Фрассони подвергла нелицеприятной критике «Европейскую деловую и парламентскую программу» за бесплатное использование помещений Европарламента, а также электронного адреса и других атрибутов данной организации. Президенту Европарламента Хансу-Герту Пете-рингу с высокой трибуны было предложено провести расследование по данному поводу, дабы убедиться в отсутствии скрытой лоббистской деятельности. По заявлению М. Фрассони, около 30 сотрудников ЕК. оказывают услуги и получают за это дополнительную оплату от крупных компаний, что недопустимо согласно правилам найма в ЕС.

В свете этих периодических скандалов надо учитывать, что лоббизм — дело тонкое и рискованное для репутации компаний. Ассоциации Corporate Europe Observatory, Friends of the Earth Europe, LobbyControl и Spinwatch ежегодно присуждают награду «Худший лоббист в ЕС». Её победители оглашаются публично. По мнению этих организаций, в 2007 г. компании BMW, Daimler и Porsche стали худшими лоббистами в истории автомобильной индустрии, развернув совместную кампанию по отсрочке принудительного сокращения выбросов С02, предложенного Европейской комиссией.

«Мозговые центры» лоббирования

Весьма важным, по признанию профессиональных европейских лоббистов, следует считать взаимодействие с влиятельными «мозговыми центрами», или, как их называют в английской версии, с Think Tanks. Они представляют собой публичные исследовательские институты, которые осуществляют анализ и разрабатывают предложения по вопросам внутренней и внешней политики для органов законодательной и исполнительной власти. Такие исследовательские центры могут быть как аффилированными, так и «независимыми» структурами, действующими на постоянной основе. Свой продукт они предлагают конкретным адресатам в целях принятия политических, экономических, экологических, административных и иных решений.

В настоящее время из 49 таких организаций, расположенных в Бельгии, к наиболее влиятельным центрам панъевропейского формата относятся:
- Исследовательский центр Брегель (Bruegel);
- Центр за новую Европу (Centre for a New Europe);
- Центр европейских политических исследований (Center for European Policy Studies);
- Европейский политический центр (European Policy Center);
- Группа по анализу международных кризисов (International Crisis Group);
- Новая оборонная инициатива (New Defense Agenda).

По оценке американских экспертов, две бельгийские организации, а именно: Центр европейских политических исследований и Группа по анализу международных кризисов - входят в список десяти самых влиятельных «мозговых центров» мира (без учёта американских лоббистов). А всего в мире насчитывается более 5 тыс. таких структур, в том числе 1198 в Западной Европе и 1776 в США.

В качестве примера обратим внимание на состав участников и деятельность бельгийского «мозгового центра» Bruegel. За неброским и малопонятным названием стоит игра слов: во-первых, это аббревиатура полного наименования — «Брюссельская лаборатория европейской и глобальной экономики» (Brussels European and Global Economic Laboratory), — а во-вторых, — фамилия фламандского художника Питера Брейгеля (Pieter Bruegel), известного своим особым мировоззрением.

В учредительных документах этого исследовательского центра, созданного в 2003 г. по инициативе Франции и Германии и на основе декрета короля Бельгии Альберта II , указано, что его цель - способствовать процессу принятия экономических решений в Европе. Он является единственным исследовательским институтом, финансируемым членами ЕС — правительствами 16 европейских стран, а также частными корпорациями. Его Совет директоров возглавляет Марио Монти (Италия), карьера которого представляет собой внушительный список должностей. В прошлом он руководитель директората Европейской комиссии по вопросам внутреннего рынка и финансовой интеграции, а в настоящее время, помимо прочего, является советником Goldman Sachs по вопросам рыночных процессов. В Совет директоров входят также министр финансов Германии, исполнительный директор Национального банка Бельгии, президент компании Tomsen и другие представители мировой элиты. Директором Bruegel с 2005 г. является Жан Пизани-Ферри, профессор-экономист, в прежние времена - крупный чиновник ЕС. Сегодня он член Группы экономического анализа Европейской комиссии и член Совета экономического анализа при премьер-министре Франции.

Позиция руководства ЕС и средств массовой информации по многим актуальным вопросам в существенной степени определяется именно «мозговыми центрами», поскольку только профессионалы способны разобраться в сложном переплетении политики, экономики, экологии и технологии. Публикации исследовательских институтов задают вектор восприятия общественностью многих политических и экономических процессов. Вот почему брюссельские лоббисты — постоянные посетители «круглых столов» и семинаров «мозговых центров», а часто — и заказчики тематики и общего направления предполагаемых выводов.

Лоббируй, а то проиграешь

Бытующее представление о том, что лоббирование — это работа с законодателями, верно лишь отчасти. Большую часть времени у профессиональных лоббистов занимают сбор и анализ целевой информации, мониторинг законодательства и механизмов правового регулирования, поддержание персональных контактов, взаимодействие с организациями со схожими интересами, подготовка аргументации для отстаивания собственных позиций, участие в слушаниях, семинарах и конференциях.

Как правило, брюссельские лоббисты создают информационную сеть, включающую систему личных отношений, чтобы заранее получать «сигнал оповещения», если готовится какое-то важное решение. Чем раньше появляется возможность включиться в законодательный процесс, тем более эффективно будет это воздействие.
Одна из главных заповедей лоббиста заключается в том, чтобы представлять собственные интересы как позицию большой группы людей или ведущих европейских компаний, которая отражает «процесс европейской интеграции к всеобщей выгоде для всех европейцев». Поэтому различные группы формируют альянсы, чтобы придать вопросу, в продвижении которого они заинтересованы, подлинно европейское измерение. Чем успешнее точка зрения представлена как «общеевропейская», тем больше шансов, что её учтут в институтах власти ЕС.
Такие группы интересов существуют во всевозможных вариантах: экологические лоббисты (Европейское бюро по вопросам окружающей среды, WWF и Greenpeace), лоббисты прав человека и социальных гарантий (Human Right Watch, Amnesty International, Европейский миграционный форум и Европейская сеть против бедности), региональные лоббисты (Ассамблея европейских регионов, Совет европейских муниципалитетов и регионов), лоббисты прав потребителей (Европейская ассоциация потребителей), профессиональные организации (Европейская конфедерация профсоюзов) и многие другие.

Одной из наиболее могущественных лоббистских организаций можно считать Business Europe (официальное название - Союз Конфедерации промышленников и работодателей Европы, UNICE). Она объединяет 40 различных федераций и издаёт официальные бюллетени по многим вопросам (около ста номеров в год). 45 сотрудников этой структуры ведут мониторинг того, насколько её взгляды находят отражение в ходе законодательного процесса в ЕС.

Различные отраслевые ассоциации также прилагают много усилий для того, чтобы обеспечить своему сектору экономики наиболее благоприятные законодательные условия. В энергетической сфере наиболее важными организациями являются:
- Международная организация производителей нефти и газа (International Association of Oil & Gas Producers, OGP), в которую входит большинство крупнейших частных и государственных нефтегазовых и сервисных компаний. Члены OGP добывают более половины нефти в мире и около трети газа;
- Европейская ассоциация нефтяной промышленности (EUROPIA) - некоммерческая организация, которая представляет интересы компаний по переработке нефти и сбыту нефтепродуктов. Её члены обеспечивают 80% переработки «чёрного золота» в ЕС и около 75% розничных продаж топлива.

Важнейшей лоббистской кампанией последних лет в ЕС можно считать лоббистскую деятельность вокруг REACH - программы ЕС по регистрации химической продукции. По словам вице-президента Европейской комиссии Марго Вальштрёма, лобби по вопросу о REACH было беспрецедентным в истории наших институтов власти по активности лоббистов, огромным деньгам и политическому влиянию». По имеющимся оценкам, REACH обойдётся европейскому бизнесу в крупную сумму — от 2,3 до 23,5 млрд евро.

Другая законодательная инициатива, которая стала объектом интенсивного лоббирования, — предложение Европейской комиссии пересмотреть директиву о качестве топлива. В частности, намечается принять пакет документов, направленных на сокращение выбросов СО2 к 2020 г. на 20% (так называемая инициатива 20/20/20, официально представленная ЕС). ЕК уже подготовила предложения по новым стандартам качества топлива, новым лимитам выбросов для теплоэлектростанций И т.д. Эти меры затронут не только производителей и поставщиков электроэнергии внутри ЕС, но и импортёров топлива в страны Евросоюза. Главным полем боя для лоббистов топливно-энергетического сектора стала экология. На саммите ЕС в Брюсселе 15—16 октября 2008 г. некоторые члены Евросоюза продемонстрировали нежелание принимать этот комплекс экологических мер, который будет стоить бизнесу огромных финансовых потерь. Италия, и в том числе семь новых стран ЕС, заявили, что такие издержки недопустимы во время экономического кризиса.

Отсутствие единства среди 27 государств ЕС по многим вопросам экономического развития, разнокалиберность конкурирующих между собой на европейском рынке компаний и ряд других факторов дают все основания надеяться на дальнейшее развитие практики лоббирования в Европейском союзе. Реальности современного европейского рынка таковы, что те корпорации, у которых нет собственного или ассоциированного лоббиста в Брюсселе, сталкиваются с большими рисками и теряют конкурентоспособность.